Opini Hukum ( Legal Opinion)
PEROLEHAN TANAH DI WILAYAH DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA
FAKTA
--------------------------------------------------------------------------------------------------------
SejarahPertanahan Daerah Istimewa Yogyakata (DIY)
Hukum Tanah Swapraja adalah keseluruhan peraturan tentang pertanahan yang khusus berlaku di daerah swapraja, seperti Kesultanan Yogyakarta. Hukum Tanah Swapraja ini pada dasarnya adalah hukum tanah adat yang diciptakan oleh Pemerintah Swapraja dan sebagian diciptakan oleh Pemerintah Hindia Belanda. Landasan hukumnya adalah antara lain Koninlijk Besluit yang diundangkan dalam Staatsblad No. 474 tahun 1915 yang intinya memberi wewenang pada penguasa swapraja untuk memberikan tanahnya dengan hak-hak barat serta Rijksblad Kesultanan 1918 No.16 jo 1925 No.23, serta Rijksblad 1918 No.18 jo Rijksblad 1925 No.25 dimana hak milik atas tanah tidak diberikan kepada warga negara Indonesia non-pribumi.
Dalam konsiderans Staatsblad No. 474 tahun 1915 ditegaskan bahwa di atas tanah-tanah yang terletak dalam wilayah hukum swapraja, dapat didirikan hak kebendaan yang diatur dalam Burgerlijk Wetboek (BW), seperti hak eigendom, erfpacht, opstal, dan sebagainya. Dimungkinkan bagi pemerintah swapraja untuk memberika tanah-tanah swapraja dengan hak-hak barat, terbatas pada orang-orang yang tunduk pada BW saja. Sebagai contoh adalah daerah Yogyakarta yang sampai sekarang masih dijumpai tanah-tanah swapraja.
DI Yogyakarta, Sultan merupakan pemilik tanah yang merupakan tanah Keraton. Rakyat hanya punya hak sewa atau hak pakai dan biasa disebut magersari. Jika Sultan menghendaki, sewaktu-waktu ia dapat mencabutnya kembali. Menurut sejarahnya, hukum tanah diatur bersama-sama, baik dengan tanah kas desa, tanah penduduk, maupun tanah Keraton itu sendiri.
Tanah kas desa di DIY merupakan pemberian dari pihak Keraton Yogyakarta. Karenanya, berbagai permasalahan yang berkaitan dengan tanah kas desa dapat diselesaikan dengan cara musyawarah sehingga pemanfaatan tanah tersebut dapat dilakukan secara optimal. Sedangkan Tanah Keraton adalah tanah yang belum diberikan haknya kepada penduduk maupun kepada pemerintah desa, masih merupakan milik Keraton sehingga siapapun yang akan menggunakannya harus meminta ijin kepada pihak Keraton.
Berdasarkan UU No 3 Tahun 1950 sebagaimana diubah dengan UU No 19/1950 dan UU No 9/1955 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta, DIY mengalami perubahan dari sebuah daerah swapraja menjadi sebuah daerah yang bersifat istimewa di dalam teritorial NKRI. Bentuk keistimewaan yang menonjol yang diberikan kepada DIY adalah pada hukum pertanahan. Aturan di DIY itu terlepas dari aturan pertanahan yang ada seperti Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) dan sebagainya. Alasannya adalah di DIY sudah ada dasar hukum yang mapan, yaitu menggunakan hukum zaman Belanda dan hukum adat. Hal itu dikarenakan tidak adanya istilah adat seperti hak magersari, nelosor, nginduh dan nggandok.
Di DIY pada awalnya tidak pernah ada tanah negara pada. Semua tanah negara di DIY adalah tanah Sultanat, yang sejak kemerdekaan diberikan kepada pemerintah daerah. Selain itu, ada tanah milik Keraton Yogyakarta (Sultan Ground), dan tanah milik Puro Paku Alam (Paku Alam Ground), yang sebagian saat ini digunakan oleh masyarakat untuk bermukim atau berbudidaya dengan kekancing atau sertifikat hak pakai dari Keraton dan Puro, tetapi bukan hak milik. Karena bersifat istimewa, pertanahan DIY dengan demikian seharusnya juga tidak cukup diatur dengan UUPA, melainkan harus dijabarkan dalam Peraturan Daerah (Perda).
Sri Sultan Hamengku Buwono X mengatakan bahwa status tanah Sultan Ground dan Paku Alam Ground adalah tanah ulayat (Tanah Adat) dan tidak dijamin oleh UUPA, sampai sekarang status kepemilikannya dibuktikan surat yang dikeluarkan keraton, oleh karena itu pemerintah pusat harus memperjelas kepastian hukum status tanah milik keraton dan Paku Alam melalui sebuah Undang-Undang.
Kondisi Pertanahan di DIY Pada Masa Sekarang
Dualisme penerapan hukum tanah di DIY telah berlangsung sejak diterbitkannya UUPA yang mengatur secara detail mengenai ketentuan hukum agraria secara nasional. Bagi Yogyakarta, UU tersebut awalnya harus dikecualikan dan penerapannya baru diakui pada 2 Februari 1984 dimana Sri Sultan Hamengkubuwono IX secara resmi menyatakan UUPA juga berlaku di Yogyakarta.
Sri Sultan HB X sebagai Gubernur DIY mengatakan bahwa meskipun wilayah DIY termasuk sempit (sekitar 3.185,8 km2), namun akumulasi masalah mengenai pertanahan di DIY tergolong rumit dan unik. Hal itu tampak sekali ketika dirunut dari faktor sejarah berdirinya DIY. Dari seluruh luas wilayah DIY, 4.000 hektar di antaranya adalah Sultan Ground dan Paku Alam Ground, yang berupa tanah-tanah raja dan keluarga Keraton, situs, tanah yang digarap masyarakat atau magersari dan tanah kosong serta garapan kosong. Tanah Sultan Ground dan Paku Alam Ground adalah tanah yang bukan milik perseorangan atau desa. Kebanyakan digunakan untuk tempat tinggal dengan status magersari. Mereka tidak memiliki sertifikat, melainkan surat kekancingan yang dikeluarkan kraton. Tentu dengan konsekuensi siap pindah apabila tanah yang ditempati diminta kraton.
i. Kondisi Pertanahan di Kabupaten Bantul
Di daerah Bantul, permasalahan tanah yang ada cukup rumit. Selama ini, warga merasa berhak atas tanah yang mereka diami lantaran memegang Surat Kekancingan Magersari, yang mereka sebut diterbitkan Yayasan Sri Sultan Hamengku Buwono (HB) VII sebagai pemilik tanah.
Pada dasarnya, urusan menyangkut tanah Sultan ground diatur oleh ”Paniti Kismo”, sebuah lembaga di dalam keraton. Lembaga ini menjadi satu-satunya pihak yang berhak mengeluarkan izin pemakaian tanah Sultan. Atas dasar itu, Pemkab Bantul tidak mengakui Surat Kekancingan Magersari yang dimiliki warga Mancingan lantaran diterbitkan Yayasan Sultan HB VII, bukan oleh Paniti Kismo.
Meskipun sudah lama tanah Sultan ground, warga tidak bisa mengajukan Izin Mendirikan Bangunan (IMB) di atas tanah itu. IMB diberikan di dusun lain milik warga yang telah memiliki sertifikat atas namanya. Kewenangan Badan Pertanahan Nasional hanya memberikan hak pakai atas tanah itu. Tentunya seizin dari pihak kraton dan warga harus bisa menunjukkan kelengkapan izinnya.
Perlu diketahui bahwa dalam surat itu tercantum syarat, pemegang Magersari dilarang mendirikan bangunan permanen dan bersedia mengembalikan tanah bila sewaktu-waktu diminta. Menurut pandangan hukum Pemkab Bantul, sejak Pemerintah Ngayogyakarta Hadiningrat bergabung ke Republik Indonesia dan menjadi Provinsi DIY, tanah milik Sultan tak lagi dikuasai secara perorangan tetapi menjadi milik Keraton Yogyakarta.
Bahkan Kepala BPN Bantul, Ir Mulyoko, mengakui bahwa di Bantul banyak terdapat tanah Sultan ground, terutama di kawasan pantai selatan Parangtritis. Untuk pengelolaannya, ia tidak tahu persis karena antara warga dengan pihak kraton. “ Sultan ground adalah urusan warga dengan pihak kraton. Kami tidak berani memberi izin ataupun melarangnya,” ujarnya.
ii. Kondisi Pertanahan di Kabupaten Sleman
Berbagai permasalahan terjadi seputar tanah. Pemerintah Kabupaten Sleman melalui Badan Pengendalian Pertanahan Daerah (BPPD) berusaha untuk mengatur, mengendalikan dan mengawasi perijinan di bidang pertanahan. Oleh karena itu para lurah, camat dan seluruh aparat berkoordinasi dengan BPPD di dalam segala urusan pertanahan termasuk permasalahan sultan ground.
Tanah sultan ground dibagi dua yaitu Crown Domain atau Tanah Mahkota dan Sultanaad Ground. Crown Domain atau Tanah Mahkota tidak bisa diwariskan itu yang merupakan atribut pemerintahan Keraton Ngayogyokarto Hadiningrat, diantaranya Keraton, Alun-alun, Kepatihan, Pasar Ngasem, Pesanggrahan Ambarukmo, Pesanggrahan Ambarbinangun, Hutan Jati di Gunungkidul, Masjid Besar dll. Sedangkan tanah Sultanaad Ground (tanah milik Kasultanan) adalah tanah-tanah yang bisa diberikan dan dibebani hak, baik oleh pribumi dan hak-hak barat. Tanah tersebut merupakan wilayah kerajaan Ngayogyokarto Hadiningrat yang tanahnya bisa dikuasai oleh rakyat.
Meski tidak memiliki bukti status tanah, bukan berarti warga terbebas dari beban pajak. Selama ini, warga tetap dikenai Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) yang besarnya bervariasi, tergantung luas dan lokasinya.
Dalam hal perpanjangan surat kekancingan, warga Sleman mendatangi Badan Pengendalian Tanah Daerah (BPPD) Kabupaten Sleman. Warga disodori formulir dan melengkapi persyaratan berupa fotokopi SPPT PBB, surat kekancingan lama, penanggalan tahun terakhir, KTP pemilik kekancingan, dan persyaratan lainnya. Namun pengajuan tersebut tetap menunggu persetujuan keraton.
Tanah Keraton sebagai tanah yang belum diberikan haknya kepada penduduk maupun kepada pemerintah desa, masih merupakan milik keraton sehingga siapapun yang akan menggunakannya harus meminta ijin kepada pihak Keraton, hal tersebut disampaikan oleh Bupati Sleman dalam sambutannya yang dibacakan oleh Wakil Bupati Sleman Drs. Sri Purnomo pada acara Diskusi Pertanahan tentang Sultan Ground di Sarina Vidi (Selasa 3 April 2007).
iii. Permasalahan Seputar Pembangunan hotel Ambarrukmo
Dalam pembangunan Hotel Ambarrukmo Yogyakarta, Kepala BPN (Badan Pertanahan Nasional) Kabupaten Sleman, Drs Sukamto menyatakan, pensertifikatan tanah Sultan Ground seluas 40,114 ha untuk pembangunan hotel karena ada kekosongan hukum untuk menyelamatkan aset Kraton Yogyakarta. Sultan HB IX secara personal yang meminta penyertifikatan tersebut. Meskipun demikian, sertifikat tersebut bukan atasa namanya. Namun tanah tersebut merupakan milik Keraton.
Tentang tanah Ambarrukmo yang dianggap sebagai tanah warisan HB VII. Menurut Sukamto, kenyataannya tanah tersebut sesuai dengan bukti-bukti yang ada, merupakan tanah Sultan Ground. Atas dasar itulah, akhirnya keluar sertifikat tanah tersebut. Tanah Sultan Ground merupakan milik Keraton Yogyakarta, bukan tanah milik perorangan karena pada hakekatnya tanah Kesultanan belum disertifikatkan. Hal ini dikarenakan Keraton masih merupakan lembaga adat yang belum berkekuatan hukum.
iv. Kondisi Pertanahan di Kompleks Tamansari
Di sekitar kompleks Tamansari juga mulai banyak tanah yang dimiliki masyarakat secara pribadi, bahkan memiliki sertifikat hak milik. Padahal tanah di situ merupakan tanah magersari, yaitu tanah kraton dimana masyarakat hanya memperoleh hak bangunan bukan hak milik. Bangunan di kawasan Njeron Beteng hanya dibolehkan semi permanen atau kotangan (separuh dinding bagian bawah dari batu-bata, bagian atas dari gedheg atau anyaman bambu). Namun sekarang banyak bangunan mewah dan tinggi di Njeron Beteng. Dan ada setifikat hak milik atas tanah dan Izin Mendirikan Bangun Bangunan (IMBB).
v. Kondisi Pertanahan di Kota Yogyakarta
Terkait tanah sultan ground yang terdapat di Kota Yogya, Walikota Yogyakarta Herry Zudianto mengatakan bahwa Sultan Ground menjadi kewenangan Kraton sepenuhnya. Pemkot tidak memiliki wewenang di bidang pertanahan. Kebijakan masalah tanah ditangani BPN sebagai instansi vertikal. Sebagai bentuk perlindungan terhadap warga yang telah berpuluh-puluh tahun tinggal di sultan ground, Pemkot hanya bisa membantu memohonkan ke Kraton.
Kepala Bagian Tata Pemerintahan Setda Kota Yogyakarta Muh Arifin menambahkan, untuk masalah sultan ground yang bisa dilakukan Pemkot hanya melakukan pengkajian lokasi dan memberi rekomendasi ke Kraton. Selain itu juga memberikan kemudahan jika dalam persyaratannya harus disertai tanda tangan dari RT/RW atau lurah. Pengkajian lokasi ini diperlukan untuk menguatkan bahwa tanah yang dihuni warga benar-benar sultan ground, belum bersertifikat dan bukan hak milik perorangan.
Sri Sultan HB X pernah menyatakan bahwa pemakaian tanah harus sesuai aturan yang ada. Jika tanah Sultan hendak dipakai, perizinan dan syarat administrasi lainnya tetap tunduk pada pemerintah setempat, tidak otomatis wewenang membangun ada pada keraton.
Menurut Pengageng Kawedanan Ageng Wahono Sarto Kriyo Keraton Yogyakarta, KGPH Hadiwinoto, tanah adat di Yogyakarta berupa Sultan Ground dan Paku Alam Ground hingga kini tidak memiliki kepastian hukum. Sertifikat tanah tidak pernah ada dengan status kepemilikan yang hanya dibuktikan dengan surat yang dikeluarkan Keraton. Selain itu, tanah adat tersebut juga tidak dijamin dalam UUPA walaupun secara nyata diakui pemerintah.
Selama ini pemberian hak atas tanah di atas tanah Keraton kepada pihak ketiga melalui ijin yang diterbitkan oleh pihak Keraton, dalam bentuk Kawedanan Hageng Punokawan Wahono Sarto Kriyo dan Paniti Kismo.
Rancangan Undang-Undang tentang Keistimewaan Yogyakrata (RUU tentang Keistimewaan Yogyakarta) menjadi isu hangat. Rumusan tentang tanah yang terdapat Pasal 10 RUU tersebut mengandung banyak persoalan serta ketidakpastian. Pertama, tanah keraton adalah tanah yang sejak dulu menjadi yurisdiksi kekuasaan Yogyakarta. Hal ini menempatkan kraton seakan-akan sebagai badan hukum publik bersifat privat yang menguasai seluruh tanah di wilayah DIY.
Kedua, persoalan tentang banyaknya masyarakat DIY telah lama menggarap tanah-tanah keraton dan bahkan ada yang sudah memiliki Hak Milik. Jika RUU ini ini disahkan menjadi UU, maka dikhawatirkan akan muncul pengambilalihan tanah-tanah yang sudah digarap masyarakat oleh kraton. Hal ini seperti yang terjadi di Di Desa Cangkring, Kabupaten Bantul, dimana rakyat yang merasa sudah memiliki hak milik atas tanah harus berhadapan dengan aparat pemerintah desa dengan didukung oleh kraton yang mengklaim bahwa tanah itu adalah tanah kraton.
ANALISIS
--------------------------------------------------------------------------------------------------------
UUPA masih belum cukup untuk mengatur keberadaan sultan ground di DIY sehingga kepastian hukumnya menjadi tidak jelas. Permasalahan lain yang berkaitan dengan keberadaan sultan ground adalah adanya perbedaan persepsi mengenai keberadaan sultan ground itu sendiri. Tanah sultan atau sultan ground yang bebas dalam arti tidak sedang digunakan, tidak serta merta dapat diakui sebagai tanah negara. Hal ini membawa konsekuensi bagi pengaturan sultan ground tidak bisa menggunakan peraturan pertanahan sesuai hukum positif.
Status tanah hanya dibuktikan dengan surat keraton dan hal memiliki kelemahan. Kelemahan tersebut adalah karena keraton bukan sebuah badan hukum yang dalam hukum positif Indonesia berhak untuk menerbitkan alat bukti kepemilikan atas tanah. Walaupun pihak keraton mengizinkan masyarakat dengan mengeluarkan surat magersari untuk memanfaatkan tanah tersebut, tetapi tidak bisa menjadi hak milik.
Secara Yuridis, landasan hukum yang memayungi tanah Sultan sebelumnya, yakni Reijkblad van Djokjakarta Nomor 16 Tahun 1918, Surat Undang-Undang Keraton Kasultanan Jogjakarta Nomor 16 Tahun 1918 yang dikeluarkan Sultan HB VII, dan Perda DIY Nomor 5 Tahun 1954 tentang Pertanahan tidak berlaku lagi sejak diberlakukannya UUPA.
Pada kenyataannya, tanah yang diklaim sebagai tanah keraton adalah sangat luas dan meliputi tanah-tanah di banyak kabupaten di DIY. Tanah-tanah tersebut ada yang sudah bersertifikat Hak Milik walaupun masih banyak juga yang tidak bersertifikat. Untuk itu, berdasarkan data dan fakta sebelumnya, terdapat tanah-tanah yang masih dikuasai keraton dan tanah-tanah yang sudah bersertifikat secara yuridis dan dipegang oleh perseorangan.
Tanah keraton tersebut merupakan tanah milik Kesultanan Yogyakarta yang tidak dimiliki oleh perseorangan dan tidak bersertifikat. Yang ada hanyalah surat keterangan dari Keraton. Namun terdapat tanah keraton yang bersertifikat Hak Milik karena demi menjaga asat kesultanan terkait pendirian Hotel Ambarukmo.
Tanah keraton tersebut merupakan tanah Sultan Ground dan Paku Alam Ground. Untuk Sultan ground, masih terbagi atas dua jenis yaitu Crown Domain atau Tanah Mahkota dan Sultanaad Ground. Namun hanya Sultanaad Ground saja yang dapat diberikan/dibebani hak dan dapat dikuasai oleh pihak lain serta dapat diwariskan.
Untuk memperoleh izin dalam hal menyewa atau memakai tanah keraton (magersari), terlebih dahulu harus meinta izin kepada Paniti Kismo. Paniti Kismo merupakan lembaga adat yang mengurusi pertanahan keraton yang meliputi pengaturan dan perizinan. Tanda bukti izin tersebut adalah dikeluarkannya Surat Kekancingan Magersari yang di dalamnya memuat klausul bahwa pemegang Magersari dilarang mendirikan bangunan permanen, tanah magersari tidak bisa diperjual belikan, dan bersedia mengembalikan tanah bila sewaktu-waktu diminta. Namun, perizinan dan syarat administrasi tetap tunduk pada aturan pemerintah setempat dalam hal ini Pemkab walaupun untuk magersari tidak dimungkinkan mendapatkan sertifikat atas tanah tersebut.
Untuk tanah keraton yang telah bersertifikat hak milik, tentu saja menurut Hukum Agraria yang berlaku, permohonan hak atas tanah tersebut tunduk pada ketentuan UUPA serta ketentuan lain yang meliputi ketentuan administratif. Hal ini menandakan Hukum yang berlaku mengenai tanah di DIY masih bersifat dualisme.
Di samping itu, terdapat tanah-tanah yang telah bersertifikat dan dimiliki oleh perseorangan. Tanah tersebut merupakan tanah yang pada kenyataannya tidak dapat diganggu gugat oleh pihak keraton karena telah ada alas hak yang sah. Jika pihak lain ingin menguasai tanah tersebut, tidak perlu izin penggunaan lahan seperti megarsari kepada Paniti Kismo. Namun jika ingin mendirikan bangunan, harus memenuhi persyaratan untuk mendapatkan Izin Mendirikan Bangun Bangunan (IMBB) dan harus ada persetujuan dari Penghageng Wahono Sarto Kriyo untuk kawasan Kraton maupun tanah milik Kraton.
Dasar Hukum
--------------------------------------------------------------------------------------------------------
1. Reijkblad van Djokjakarta Nomor 16 Tahun 1918 jo 1925 No.23
2. Rijksblad 1918 No.18 jo Rijksblad 1925 No.25
3. UU No 3 Tahun 1950 sebagaimana diubah dengan UU No 19/1950 dan UU No 9/1955 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta
4. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria
5. Perda DIY Nomor 5 Tahun 1954 tentang Pertanahan
6 PERATURAN DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA Nomor 26 Tahun 1956
7 PERATURAN MENEG AGRARIA/ KBPN NO 5/1999 tentang Pedoman penyelesaian masalah hak ulayat masyarakat hokum adat
8 Perda kota yogyakarta No. 5 Tahun 1988 tentang IMBB
9 ERDA DIY 26/1956 tentang PEMBERIAN HAK ATAU PEMINTAHAN HAK (VERVREEMDEN), PENYERAHAN HAK (OVERDRACHT), PERALIHAN HAK KARENA WARISAN DAN HAPUSNYA HAK "HANDARBE" (INLANDSCH BEZITSRECHT) DIATAS TANAH DALAM DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA KEPADA WARGA NEGARA INDONESIA ASLI
10 PERATURAN DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA (PERDA DIY) NOMOR 12 TAHUN 1954 Tanda yang sah bagi hak milik perseorangan turun-temurun atas tanah (erfelijk individueel bezitsrecht)
